中国创业投资产业的版图上，长期以来并存着两类平行的道路：一条路经由政府的法律法规所划定；另一条路只是由于走的VC多了才慢慢浮出水面。

　　近年来在政府制定的一系列政策的促动下，这两条原本平行的道路才渐渐出现了交叉点。

　　分散还是集中

　　“我们对于政府出台的任何相关政策都首先表示欢迎。”中华创业投资协会主席熊晓鸽说，“这至少表明政府还是重视创业投资这件事情的”。

　　但是熊晓鸽还是对多部委联合制定的一些政策的执行程序及效率表示出了很大的担忧。事实上，《创业投资企业管理暂行办法》的诞生过程就表明熊晓鸽的担心并非多余。

　　1999年12月，早在七部委文件刚刚出台之际，科技部就开始寻求推动有关部门起草《创业投资公司暂行办法》。但是此前国家计委的思路是制定《产业投资基金管理办法》，所以科技部期望通过国家计委起草的《产业投资基金管理办法》解决创业投资公司的法律地位问题。2001年7月26日，《产业投资基金管理办法》在国务院常务会议上被搁置以后，科技部一方面迅速推动外经贸部、国家工商总局于2001年8月颁布了《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》；另一方面寻求推动国家计委研究制定《创业投资企业暂行办法》。

　　在国家计委和科技部的共同努力下，2003年1月，作为国家管理创业投资企业的基本法规《创业投资企业暂行办法》经过5易其稿，基本完善。但是由于在尚未出生的“中国创业投资协会”上的争议以及复杂的会签过程，直到2005年11月15日，国家发展改革委、科技部等十部委最终才联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》。

　　但是由于国内缺乏足够成熟的LP(有限合伙人)队伍，目前在中国市场上占据绝对主导地位的外资VC习惯采用的“体外循环”，至少一时还难以被《创业投资企业管理暂行办法》塑造的“体内循环”路径所取代。

　　“在中国，多头管理的结果往往就是没人负责。”基本生存于国内现行体制之外的外资VC也没能幸免于多头管理的局面：外资VC投资国内企业，首先要通过商务部的审批；钱到创业企业的账上之前要获得国家外汇管理局的批准；无论国内外上市都需要证监会盖章放行。

　　整个创业资本循环涉及到的相关政府部门不一而足。“我们认为政府应该将目前分散在各部委司局级甚至处级机构的权力集中交由一个正部级的专门机构来行使。”在熊晓鸽的眼里，美国的“小企业管理署（Small Business Administration，简称SBA）”就是值得中国政府借鉴的学习对象之一。

　　技术还是规模

　　创投从一开始就是作为促进高新技术及其产业化发展的手段被引进中国来的。

　　1984年，当时的国家科委科技促进发展研究中心，组织了“新的技术革命与我国的对策”的课题研究，提出了建立创业投资机制促进高新技术发展的建议。次年1月，中共中央、国务院颁布《关于科学技术体制改革的决定》，指出：“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给以支持”。

　　此后相当长的一段时间内，创业投资在中国都被赋予了浓厚的“技术”色彩，甚至常常直接用“科技”来形容创业投资。国家及各地方科委在很长一段时间内也都是推动创业投资产业形成和发展的主导力量。

　　1992年，沈阳等地科技风险开发事业中心成立开始算起，据不完全统计，到1996年底，国内以各地科委和财政为主成立了20多家各类创业投资机构。

　　创业投资定位的转向发生在1998年12月，科技部向国务院领导报送的《关于建立我国科技创业投资机制的报告》（简称《报告》）。1999年3月，时任国务院副总理的温家宝同志批示：请证监会研究提出意见后，朱基总理对科技部《报告》和证监会意见批示：要明确科技创业投资主要支持小型企业。请科技部继续研究，并提出方案报国务院。

　　从支持科技发展转向支持小型企业创业，创业投资的准确定位为制定可操作性强的政策法律体系奠定了基础。

　　从操作层面来说，“科技含量”是一个比较难以界定的概念。熊晓鸽举例说，在所谓的网络泡沫破灭之后第一个登陆纳斯达克的中国概念股—携程网，其核心业务是传统的旅游服务业，只不过是应用了新兴的互联网技术。“这样的企业能不能算科技企业？”

　　这种判断上的困难，在一定程度上为“寻租行为”提供了空间，也不利于制定相关的法律政策。熊晓鸽强调，一整套跟创业投资运行机制内在要求相适应的法律体系是创业投资产业成熟的重要标志之一，“依法治国的前提是有法可依”。